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tod发展导向

时间:2023-04-16 21:17:43
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一、核心概念
1.TOD是什么?
TOD(Transit-oriented Development)是一种公共交通导向的空间发展模式:强调从城市乃至区域层面整合公共交通与土地使用模式的关系,形成空间紧凑集约、功能混合多元、尺度人性友好、增长韧性有序的城市空间布局——公交都市(Transit Metropolis)。也可以说,“公交都市”就是“TOD城市”;或者说,建设“公交都市”是TOD发展的意义所在。
建设TOD城市的意义在于:减少出行需求(出行时间、距离和总量)、节约土地资源、减少能源消耗、保护环境、提高生活质量(防止罪案、增进社会资本、减少疾病等)、降低城市活动运行成本。
在公交站点地区进行综合开发形成“公交社区”(Transit Villages,TV;Transit community,TC)是建设TOD城市的重要内容。“公交社区”的基本特点是:紧凑布局、适宜步行、复合功能、具可支付性、注重环境营造。
可以说,公交都市(或TOD城市)是一系列“公交社区”遵循一定规律聚合而成的体系,既可以由轨道交通主导生成,也可以由普通地面公交主导生成。本文围绕轨道交通主导生成这种情形进行讨论。
2.从哪些方面评价TOD的“好坏”?
事物的好坏可以从多个方面进行评价。本文主要讨论TOD发展的好坏,因而用“绩效”(Performance)来评价其发展的好坏——TOD发展好则意味着其发展绩效好。
据朱衍强《公共项目绩效评价》,“绩”是成绩,是否按时完成了预先设定的目标,主要任务是否完成,侧重反映量的成果;“效”是效率、效益,指完成任务的效率、资金使用的效益,预算支出的节约等,侧重反映质的成果。
可见,绩效不单纯是一个政绩层面的概念,更包括资源使用效率、效果性、社会进步、发展前景等内涵,更能体现“为了达到某种目的而采取的行动、行为实际所能达到的效果”这样一种涵义。
曾有学者提出:“TOD的首要目标是通过增加步行、自行车出行、使用公交、保持内部出行来减少小汽车出行”,因此,“真正衡量TOD绩效的是,非单人驾车出行模式的所占比重以及通过保持内部出行而降低的全部交通出行”。
二、TOD的好坏何以衡量?
回答这个问题需要先弄清楚:(1)TOD城市何以生成?(2)TOD城市生成过程发生了什么?
1.TOD城市何以生成?
可以概括为:“拟议中”的轨道交通“嵌入”“现实中”的城市空间(“建成环境”和“社会空间”的综合体),后者接受了前者的“嵌入”而改变了原有的结构、功能和行为而呈现出新的结构、功能和行为——形成以轨道站点为中心,以紧凑、功能复合为主导趋势的多中心网络嵌套式“公交社区”体系(TOD城市)。K8M东莞地铁族-东莞地铁_城际铁路_高铁资讯
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可见,TOD城市是城市空间因应轨道交通“嵌入”而发生“空间转型”生成的一种“节点”及其相互联系构成的多层级空间网络系统,其外在形式表现为:“节点-走廊-空间网络”,其中,“节点”是指“公交社区”,具有连接、交汇、聚散功能和公共空间环境特质。
轨道交通“嵌入”城市空间,既产生了具有某种特性的空间组织实体,也建构出了与该空间组织实体相适应的(广义的)社会特征——呈现出涌现性(emergent property)。因此,TOD城市是一个因技术与社会相互建构后具有社会-技术融合属性的复杂自适应系统,其演化具有多种可能性——可能是“好”的,也可能是“不好”的,或者介乎两者之间。
2.TOD城市生成过程发生了什么?
城市空间接受轨道交通的“嵌入”并使自身既有的空间形态和历史形成的空间利益关系格局发生重组,形成新的空间形态和新的空间利益关系格局——一部分地区因功能或经济要素被疏解到公共交通沿线地区而导致活力衰减进而出现利益受损者,而公共交通沿线地区因承接功能或经济要素疏解而创造出利益获得者(此得彼失),即,TOD发展既产生正外部性(positive externality),也产生负外部性(negative externality)。
于是,评价“TOD发展绩效”不仅要看转型后的空间组织和功能体系是否具有TOD城市的特性,还要看如何重构城市历史形成的空间利益关系,即,既要关注正外部性,也要关注负外部性。
其中一种典型的负外部性表现:站点地区由于集聚了优质公共设施,从而能够通过其明显高于其他地区的房价或高级的消费场所排斥了低收入群体,于是,拥有高于普通人机动车出行比例的高收入阶层因邻近轨道站点而拥有优质公共资源,而最需要依赖公共交通出行的低收入群体却被排斥出站点地区——“可支付性”差。当然,现在也有一些城市注意到了这个问题,在车辆段上盖开发时安排了一些公租房。
3.评价TOD发展绩效需要关注什么?
因为既要关注正外部性,也要关注负外部性,这就需要基于“总体系统观”(total system view)评价TOD发展的绩效:除了考虑整体的功能和利益之外,不能忽视系统构成要素在形成系统的过程中由于个体利益存在而导致利益协调上难以完全做到整体利益(公共利益)和局部利益(个体利益)相一致,分析系统功能时需要从追求整体功能最大改变为追求总体功能最优,即“为了总体的利益,整体也可以做出牺牲”。
比如,南方某城市依托城际铁路部署了市域轨道环线,有人提议围绕市域轨道线交汇而成的鹤洲枢纽建设CBD,那么,已经基本成型的十字门CBD怎么办?显然,如果没有外部资源输入、且外部资源可以消费得了鹤洲CBD的情况下,建设鹤洲CBD有可能导致这样的结局:城市非但未能从中获益,反而需要承担因投资建设鹤洲CBD而拖累了十字门CBD的代价。另外,开发建设鹤洲CBD,既要关注其整体功能组织本身的合理性,也需要权衡其对十字门CBD(或其他城市节点)功能组织产生什么影响。K8M东莞地铁族-东莞地铁_城际铁路_高铁资讯
 
相反,如果仅基于“整体系统观”(whole system view)评价鹤洲CBD发展绩效,(按照一些规划文本的叙述)则通常会侧重关注其自身功能组织的合理性、土地增值了多少?可以获得多少收益?不会或很少考虑建设鹤洲CBD会对十字门CBD或其他城市节点会产生什么冲击,也就容易给城市发展留下隐患。
基于“总体系统观”评价TOD发展绩效,自然需要重视如下几个方面的内容:
(1)不能仅评价TOD发展宏观层面的经济效益和社会效益,而忽视微观层面的各利益相关主体为TOD发展所付出的代价及所获得的收益(比如,个体接触到就业岗位和公共设施的权利和可负担性是否得到改善,等等)。
(2)除了关心站点地区的空间组织方案是否合理,还得关心它的社会建构作用是否有益(比如,会不会因为站点地区房地产增值而产生阶层的居住空间分异,等等)。
(3)除了关心TOD发展的正外部性,还需要重视会产生哪些负外部性(比如,生成一个新的增长点会对原有的增长点产生何等程度的冲击,等等),以及对负外部性给予“有效救济”需要付出的代价(比如,为了公平而引起的新的不公平如何处理,等等)。
(4)评价TOD发展需要付出的成本,除了土地开发、建设工程、财务支出等开发成本外,还需要关注交易成本(比如,推动空间转型过程社会付出的时间、精力、情感损耗等代价;居住空间分异造成的阶层冲突会带来什么后果;经济社会运行效率因出行成本变化而发生什么样的变化,等等)。
三、何以使TOD向好的方向发展?
TOD发展得好不好是不太可能进行可控性实验的,只能在事后进行评价,但这种事后评价由于发展的效果已经基本上成为“不可逆的结果”而几乎没有实际意义。因此,通过完善TOD城市的生成机制,促使TOD城市向好的方向发展就显得十分重要。
要弄清楚如何完善TOD城市的生成机制,需要先弄清楚“什么力量推动TOD城市生成”?
1.什么力量推动TOD城市生成?
从TOD城市的生成过程可以判定:TOD城市是“行政权力”及其追随者(社团组织、市场企业、咨询服务机构等)将“拟议中”的轨道交通嵌入某种“状态”(由各种有形和无形、内在和外在的诸多要素形成,比如土地使用结构、建筑物形式、人文活动,等等)而使其“结构”受到冲击并对之进行改进的结果——形成“新的状态”,即发生了“空间转型”。K8M东莞地铁族-东莞地铁_城际铁路_高铁资讯
 
这一过程,也是解决“行政权力”及其追随者和“状态”各要素之间存在的“冲突”的一系列动因、条件和行为等要素发挥作用的过程。这些动因、条件和行为的形成和演进就构成促使“冲突”化解,形成TOD城市的生成机制。
显然,激发“行政权力”及其追随者的能动性和创造性,让他们在某种“行动空间”(“行政权力”及其追随者都具有“有限理性”的特质,都会在追求公共利益的同时追求个人利益最大化,因而需要为他们的行动划定一个“行动空间”)内凭借各自的价值观、认知、欲望(个人利益)、选择和实践能力进行博弈、权衡和妥协——“斗争”和“和解”,应该能够实现充分追求空间利益关系的新平衡,并能体现公正性与市场经济的竞争性——获得最好的TOD发展绩效。
简言之,完善TOD城市生成机制,应该着眼于:为“行政权力”及其追随者划定“行动空间”;激发“行政权力”及其追随者的能动性和创造性。
2.为“行政权力”及其追随者划定“行动空间”
“行动空间”由“边界”与“底线”构成。前者明确“行政权力”及其追随者进行“斗争”和“和解”的时空范畴;后者明确了“行政权力”及其追随者分享TOD发展绩效的基本准则。
(1)边界
“边界”定义为TOD城市发展应遵循的基本规律——“行政权力”及其追随者的行动不可违反这一基本规律,故可视为其行动的“边界”。
《城市轨道交通系统规划方法论》论证了:TOD城市作为一个多层级开放的网络系统,其演化遵循复杂系统的“下向因果作用”(Downward causation),即复杂系统的高层级对低层级发挥主导作用。
这一基本规律可以概括为:节点何以开发受制于走廊;走廊何以开发受制于空间网络;空间网络何以开发受制于城市空间发展战略。
可以“点线能力匹配”的原理来说明“节点何以开发受制于走廊”:假设某一条线路的车站地区按照TOD发展理念实现了上、下部空间的容量匹配(这种容量匹配也就决定了该车站的乘降能力),但由于车站的乘降能力与线路的运输能力存在一个匹配关系,如果仅孤立地围绕各个车站地区进行开发建设规划,忽视车站地区的乘降能力和线路的通过能力的匹配关系,则会出现车站容量不够造成拥挤或规模过大造成浪费的问题。因此,需要从走廊层级着手研究各个车站地区的综合开发问题。丁成日等强调的“不建议在每个交通节点上都寻求就业和住宅的平衡,而应寻求在交通走廊上的平衡”(丁成日等.城市规划与空间结构——城市可持续发展战略[M].中国建筑工业出版社,2005:72),其实就是这个道理。
由此可以推论:做好每一个基于轨道站点的综合开发并不必然会得到一个好的TOD城市;反过来,具体站点地区开发的绩效取决于全域TOD发展战略的约束和引导。
比如,南方某城市(这个城市也期待“发展公交都市”)有一个冠以“TOD小镇”的城市综合体(结合有轨电车车场),设计是很成功的(小镇内是适宜步行的;具有面向高收入阶层的配套公共设施),即便高房价也受市场追捧,但它的成功并不必然有助于促进城市实现“公交都市”——因为,这个城市已经呈显典型的机动化发展格局(2017年人均机动车拥有量为0.49辆,使用小汽车出行的居民日均出行次数为2.99次;2022年,公交出行比例为30.60%,平峰时段,公交出行时耗是小汽车的2.4倍),住在这个TOD小镇的市民大部分出行恐怕还得依赖小汽车。K8M东莞地铁族-东莞地铁_城际铁路_高铁资讯
 
也就是说,脱离了践行“土地集约使用和优先发展公交”理念的城市,或者在城市已经错过了发展公交都市的时机后,搞几个站点地区开发项目,冠以“TOD项目”没啥实质意义——从本质上讲,这不就是一个稍为复杂一点的建筑综合体或城市综合体吗?
显然,历经20年的快速城市化、机动化,叠加一定程度的天马行空式的空间规划后的今天,期望通过建设轨道交通推动空间转型发展出好的TOD城市极有可能会是“事倍未必功半”,诚如杨涛教授等人20年前提醒的“一旦城市发展到了相对成熟、交通模式基本形成以后,再想改变那已经为时晚也”(全永燊等.路在何方——纵谈城市交通[M].中国城市出版社,200284)。
(2)底线
“底线”体现为全社会能够公平分享TOD发展绩效——只有全社会能公平分享其发展绩效的TOD才是好的。
针对社会分享TOD发展绩效,曾有专家提出“要重视未来对社会、经济、民生等多方面的综合效益,提升土地价值,做大土地市场‘蛋糕’”。其意是:提升了土地价值,全民就可以获益了。
但如果仅做这样的强调,那很有可能会忽视了前面所讲的“此得彼失”。本文强调,促使社会公平分享TOD发展绩效,就是要坚守“可支付性”:一方面,“公交社区”应让不同阶层都能够消费,避免不合理的居住空间分异;另一方面,防止让社会为发展TOD城市承受不必要的代价和风险(比如,在不恰当的时机、方位,盲目地大建轨道引导城市向外扩张,但沿线因没发展起来而缺乏客流,还得城市财政继续为轨道等基础设施继续输血,必然会给全体市民带来负担,并可能拖累城市的发展,影响到市民的福利)。
3.激发“行政权力”及其追随者的能动性和创造性
如何激发“行政权力”及其追随者的能动性和创造性,涉及到设计一系列促使行政权力及其追随者一致行动共同创造TOD发展绩效的“绩效改善工具”。因篇幅所限,此处不详述了。有兴趣者可参阅《铁路城镇综合体:理论体系与行动框架》(2015)。
该书为铁路车站地区综合开发设计了一个“路径-边界与底线-工具”一体化的“行动框架”。K8M东莞地铁族-东莞地铁_城际铁路_高铁资讯
四、一点随想
西部某大城市积极推行全域TOD战略,涉及大规模的空间扩张和城市更新活动,必然会在耗费巨额投入创建新城市空间的同时,导致空间利益大重构,由此衍生的需要全社会承担的风险不容小觑!
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